L’INGENIERIE DE LA PARTICIPATION ARTIVISTES-ATELIER

UN DISPOSITIF PARTICIPATIF STABLE AU SERVICE DE LA QUALITE DE L’AIR :

Le cas de l’élaboration de l’ingénierie participative « Artivistes-atelier »

Davia Dosias-Perla (1), Lionel Scotto d’Apollonia (2), Sylvie Blangy (3)

(1) Artivistes-atelier, 6 impasse des écoles laïques, 34740, Vendargues, davia.dosias.perla@live.fr

(2) Artivistes-atelier, LIRDEF, 6 impasse des écoles laïques, 34740, Vendargues, lionel.scotto-d-apollonia@umontpellier.fr

(3) CEFE, 1919 route de Mende, 34293 Montpellier, Cedex 5, sylvie.blangy@cefe.cnrs.fr

RESUME

Cet article décrit d’une part la construction d’un dispositif participatif stable intégrant une ingénierie de la participation et d’autre part sa phase d’opérationnalisation dans le cadre d’un projet de Recherche Action Participative (RAP) « Air Climat Santé Société & Art » financé par l’ADEME visant à accompagner les huit communes du territoire pilote du Pays de l’Or dans l’élaboration de son Plan Climat Air Énergie Territorial (PCAET) de novembre 2017 à novembre 2019. L’objectif du projet de Recherche était d’analyser les freins et les leviers inhérents à la fabrique des politiques publiques sur les enjeux Air Climat Santé et plus particulièrement le déficit de Participation citoyenne et d’efficacité des Actions à tous les niveaux d’échelle.

L’article détaille comment la prise en compte de la conflictualité politique et des asymétries de pouvoir au cours des différentes étapes de co-construction du diagnostic partagé a conduit à l’élaboration de l’ingénierie de la participation. Les premiers éléments d’analyse de sa phase d’opérationnalisation mettent en avant la stabilité du dispositif par sa capacité à être reproductible dans les différentes communes. L’analyse de ces bases comparatives et du processus d’institutionnalisation au sein de l’agglomération permettent d’identifier les apports et les limites du dispositif participatif et en retour d’identifier les freins et les leviers d’action en fonction des niveaux d’échelle de développement du processus participatif.

INTRODUCTION

          « En disant que vous agissez assez, alors que les politiques et les actions nécessaires ne sont nulle part en vue. Vous dites que vous nous écoutez et que vous comprenez l’urgence, mais peu importe que je sois triste ou en colère, je ne veux pas croire en cela. Parce que si vous comprenez vraiment la situation, tout en continuant d’échouer à agir, alors vous êtes le Mal et je refuse de croire que vous l’êtes. » (Thumberg, 2019)

Comme l’illustrent les marches pour le climat insufflées par de nombreuses initiatives citoyennes ou la convention citoyenne pour le climat ouverte début octobre 2019, l’agir climatique[1] est plus que jamais au centre de l’agenda politique et suscite de nombreux débats parfois contradictoires. Leur point commun est d’être l’expression d’une volonté de promouvoir plus de participation citoyenne dans les processus décisionnels. La convention citoyenne représente d’une part une tentative à l’échelle nationale d’intégrer un processus de démocratie participative dans la démocratie représentative et d’autre part une réponse de l’Etat visant à institutionnaliser les conflictualités sociales et politiques émanant du mouvement des Gilets jaunes. En effet, les propositions de projet de loi issues de la convention citoyenne devraient être soumises à référendum ou discutées exa bruto à l’Assemblée nationale. L’articulation entre l’efficacité de l’agir climatique et « l’impératif participatif » (Blondiaux & Sintomer, 2002 ; Blondiaux, 2008) soulèvent de nombreuses questions notamment sur la prise en compte effective des différents niveaux de conflictualités et et les asymétries de pouvoir inhérents que les dispositifs de concertation appréhendent non sans difficulté. De plus l’efficacité de l’agir climatique exige de prendre en compte le maillage complexe de l’entrelacement des enjeux environnementaux en regard des questions de santé, d’économie, de droit sous-tendu par les questions de justices environnementales et sociales.

Parmi ces problématiques, la qualité de l’air est devenue ces dernières années un des enjeux majeurs. En effet, comme nous le rappelle l’épisode récent de 2019 à Rouen de l’usine Lubrizol, la qualité de l’air est un sujet de préoccupations sociales, politiques et un enjeu prioritaire de santé publique. Les chiffres relèvent du registre de l’alerte sanitaire : 3 millions de décès annuels sont imputés à la « pollution » de l’air à l’échelle du globe dont 11 000 pour la France (Salomon, 2003). Elle tuerait deux fois plus que le tabac (Lelieveld et al., 2019). Force est de constater qu’il y a encore moins de dix ans, l’Etat français naviguait à vue et favorisait à grand renfort de bonus écologique l’achat de véhicules diésels en raison de leur sobriété d’émission de dioxyde de carbone. Aussi les pouvoirs publics sans attendre la convention citoyenne se sont dotés d’une panoplie de mesures réglementaires ayant pour objectif l’amélioration de la qualité de l’air. La mesure publique emblématique est l’intégration en 2015 de l’enjeu « Air » aux plans climats, anciennement Plans Climat Energie Territoriaux (PCET) devenus Plans Climat Air Énergie Territoriaux (PCAET)[2]. S’ajoutent à ce plan d’autres mesures comme la vignette Crit’air, la délimitation de Zones à Faible Emission (ZFE) ou encore les Plans de Prévention Atmosphérique (PPA) élaborés par les Préfets[3].

Malgré ces mesures, les politiques publiques en faveur de la qualité de l’air manquent chroniquement d’efficacité. Fin 2019, la France est encore poursuivie par la Cour de Justice Européenne pour dépassement des valeurs limites de qualité de l’air fixées et pour manquement à l’obligation de prendre des mesures appropriées pour écourter le plus possible les périodes de dépassement. Or réduire l’agir climatique à la seule volonté des acteurs politiques, comme il est question dans l’assertion introductive de Greta Thumberg, consiste à mettre des œillères sur la complexité des régimes d’actions (Thevenot, 1995). Le surgissement du mouvement des Gilets jaunes en lien direct avec la hausse des carburants illustre parfaitement les difficultés de l’Etat à réguler les effets sociaux de ce type de mesures. L’agir climatique s’apparente dès lors à une entreprise sacerdotale relevant d’une équation insoluble au discriminant négatif ayant pour variables interreliées, le social, le politique, la santé publique et l’environnement. Socialement le mouvement des Gilets jaunes tout autant que d’autres mobilisations de nature très hétérogène sur la gestion des communs (Ostrom, 1999) met en exergue le déficit démocratique que l’injonction participative n’a ni pleinement réussi à capter ni à réguler et les difficultés de prendre en compte les différents niveaux d’échelles du local au national[4]. De plus, sur le plan juridique et technique, la mise en application des lois se heurte à une double problématique (Charvolin et al., 2015 ; Massard-Guibaud, 2010). D’une part les différentes lois et plans d’actions sont construits à partir de cette sectorialisation dans laquelle les enjeux santé, air, climat et société sont traités. D’autre part, mises en œuvre à l’échelle municipale, elles peinent à trouver de la cohérence sur un territoire plus large dès lors qu’il s’agit de développer des stratégies de gestion efficace de l’environnement (Mermet et al. 2005).

Nous partons donc du constat de ce double déficit de participation et d’efficacité de l’Action en considérant dans une matrice commune la tension inhérente à la fois au déficit d’intégration des citoyens dans la fabrique dite « participative » des politiques publiques (Blondiaux, 2008 ; Blondiaux, Fourniau, 2011 ; Fourniau, 2007) et au déficit d’efficacité chronique des politiques publiques notamment sur la qualité de l’air (Chevigné, 2003; Salles, 2006; Chevalier et al. 2007 ; Comby, 2015 ; Chateauraynaud et al., 2013 ; Scotto d’Apollonia et al., 2019). En s’appuyant sur notre expertise territoriale et sur le GDR PARCS[5] (Groupe De Recherche Participatory Action Research and Citizen Sciences i.e. Recherche Action Participative et Sciences Citoyennes), nous avons élaboré un dispositif de Recherche Action Participative (RAP) basé sur les travaux conduits par Jacques Chevalier (Chevalier et al., 2009) afin de répondre à cette double problématique : d’efficacité de l’agir climatique et de participation citoyenne. Afin de développer notre dispositif de RAP sur le terrain nous avons créé l’association Artivistes-atelier[6] dans le but d’une part de mobiliser le plus grand nombre de citoyens directement dans la rue et d’autre part d’animer des ateliers participatifs avec les outils de la RAP dans les communes. Les premiers travaux exploratoires portant sur les limites de l’illusion participative (Scotto d’Apollonia and Dosias-Perla, 2017) et l’analyse pondérée de porteurs d’intérêts (Rainbow Stakeholders analysis) (Dosias-Perla et al., 2018) ont permis de structurer un projet de Recherche et Développement, « Air Climat Santé Société & Art » qui a obtenu un financement ADEME (AACT-AIR[7] – 2017-2019).

L’objectif de ce projet était de développer un dispositif participatif afin d’accompagner l’Agglomération du Pays de l’Or territoire pilote de l’expérimentation dans l’élaboration de son PCAET. Le Pays de l’Or regroupe huit communes. Il se situe entre Montpellier, Nîmes et la mer Méditerranée. Nous avons mené l’expérimentation (cf. figure 1) sur cinq des huit communes de l’agglomération en raison des contraintes de temps et de moyens humains. Les choix ont été opérés afin de respecter la représentativité du territoire séparé par l’étang de l’or en deux zones, l’une littorale et très touristique, l’autre rurale caractérisée par ses activités agricoles, viticoles et maraichères. L’objectif du projet était in fine d’analyser les freins et les leviers inhérents à la fabrique des politiques publiques sur les enjeux Air Climat Santé.

 

 

 

 

 

 

Figure 1 Carte du territoire pilote du projet « Air climat santé société et art » et dispositif déployé sur les communes

 

Cet article décrit et analyse la première phase de ce projet qui a consisté à construire un diagnostic partagé afin d’élaborer une ingénierie de la participation permettant de prendre en compte la pluralité des intérêts des différents acteurs. Cette ingénierie s’intègre dans un dispositif innovant à la fois sur les plans de la Recherche de l’Action et de la Participation. Le dispositif permet de nouer un dialogue avec l’ensemble des acteurs en prenant en compte les asymétries de pouvoir. Sa stabilité permet de le reproduire aisément dans d’autres communes et des contextes variés. De plus il permet in fine sa traduction dans les politiques publiques en prenant en compte la complexité des délégations de compétences. En effet, elle permet de co-construire des bouquets d’actions, leurs opérationnalisations en prenant en compte les différents niveaux de délégation de compétences et les indicateurs d’efficacité associés. La force de cette ingénierie est conçue pour permettre ainsi une traduction aux échelles des communes, des collectivités, des départements, régions et de l’Etat dans les politiques publiques.

Nous décrivons les premiers effets du dispositif de Recherche Action Participative et les conditions ayant permis son institutionnalisation à différents niveaux d’échelles territoriales. Cette ingénierie se heurte à certaines limites permettant d’analyser sur le plan de la recherche les freins à l’action mais apporte globalement une première réponse positive aux besoins des acteurs et plus particulièrement celles des citoyens ordinaires et des élus et agents des collectivités. Sur le plan de la recherche ce type de projet renouvelle considérablement l’approche du terrain et apporte une contribution aux travaux portant sur les liens ambigus parfois paradoxaux entre la participation et les questions environnementales et la défiance d’une partie des acteurs de la société civile vis-à-vis de la participation (Blatrix, 2009 ; Mazeaud, Talpin, 2010 ; Neveu, 2011).

Aussi, parmi l’ensemble des questions de recherche soulevées par le projet, cet article se focalise sur celles inhérentes aux conditions d’élaboration de l’ingénierie, aux premiers effets produits et aux limites identifiées. Les questions posées sont les suivantes :

  • Comment mobiliser les citoyens ordinaires au-delà de l’entre-soi et quelle est leur place dans le processus de décision ?
  • Comment les conditions d’élaboration « participative » de l’ingénierie a permis de mettre au jour et de répondre aux attentes de l’ensemble des acteurs ?
  • Quels ont été les premiers effets constatés du dispositif participatif ?

 

La première partie de l’article clarifie le positionnement théorique et la méthodologie du dispositif. En décrivant le contexte de la démarche d’élaboration, la deuxième partie décrit la co-construction de l’ingénierie de la participation. La dernière partie détaille ses premiers effets et sa traduction dans le PCAET. La conclusion permet de dresser un premier bilan notamment sur les apports conséquents de l’ingénierie de la participation à la fois sur les plans de la Recherche de l’Action et de la Participation et ses limites permettant d’appréhender les freins sociaux et politiques à différents niveaux d’échelle territoriale. Ce sera l’occasion d’ouvrir un espace de réflexion sur son potentiel heuristiquement fécond et les nombreuses perspectives ouvertes par ce type de dispositif.

 

1. POSITIONNEMENT THEORIQUE ET METHODOLOGIQUE

1.1 Positionnement du dispositif de Recherche Action Participative (RAP)

Un dispositif critique et réflexif

Le dispositif de recherche du nom de l’association porteuse, « Artivistes-atelier » s’est déployé dans le cadre du projet « Air Climat Santé et Art ». Sa posture est singulière et pose de nombreuses questions dans le sens où nous cherchons à créer les conditions d’une emprise sur le monde social et politique. Le champ d’application du dispositif est en ce sens limité à cette posture. Aussi les résultats obtenus sont circonscrits au champ d’application du dispositif et ne tendent pas à objectiver la matérialité du monde social et politique mais plutôt à en interroger les limites et les capacités d’action du système.

L’émergence du mouvement des gilets jaunes durant la phase d’opérationnalisation est apparue comme une aubaine et a permis de faire passer une forme de « crash-test » permettant de baliser plus finement le positionnement social et politique du dispositif. En effet la volonté d’institutionnaliser le dispositif bien que cela soit à une échelle locale ne va pas de soi pour l’ensemble des acteurs. Pour que le dispositif fonctionne il faut que les acteurs soient d’accord de se mettre autour de la table et que la neutralité du débat soit assurée. Nous avons rencontré ainsi de nombreux gilets jaunes acteurs très hétérogènes et difficilement catégorisables lors de la phase de déploiement du dispositif. Nous constatons qu’à des échelles micro-locales, il est toujours possible de nouer un dialogue constructif. Les résultats ont permis de mettre en évidence la robustesse du dispositif à ce niveau d’échelle et de baliser plus précisément ses limites.

Le dispositif s’ancre à la fois dans les milieux citoyens et associatifs, dans celui des collectivités territoriales, des entreprises et au cœur de la recherche. Il est éminemment politique et intègre de facto l’ensemble des contraintes sur deux plans en interaction. Le premier plan concerne les contraintes internes au système d’action sur la base d’un diagnostic partagé qui constitue le cœur de cet article. Le second plan est externe au système d’action, en tant qu’agent extérieur du système même qu’il vise à modifier. Il est important de préciser le contexte du partenariat entre l’agglomération et le projet qui ne correspond pas à un besoin identifié par la collectivité focalisée principalement sur les questions énergétiques. Cet objectif agit de façon axiomatique : partir du constat d’un manque d’efficacité des politiques publiques sur les questions socioenvironnementales, et tenter d’apporter des solutions tout en analysant les limites du nouveau système d’actions considéré dans la complexité de sa matérialité sociopolitique.

 

Créer un espace de démocratisation des enjeux Air Climat Santé : Evènement participatif Artivistes-atelier dans la rue

Afin d’intégrer des catégories d’acteurs éloignées des questions environnementales, nous avons créé un dispositif de mobilisation de rue par l’art et la culture (Scotto d’Apollonia, Dosias-Perla, 2017). Le principe est simple et consiste à co-construire un espace de démocratisation des enjeux Air Climat Santé avec l’ensemble des acteurs locaux dans un évènement de rue en mélangeant les arts de rue (Street Art, comédiens, marionnettes géantes, concerts musicaux), en intégrant des outils participatifs et en initiant les débats sur les sujets de préoccupations des passants.

Le dispositif aborde une forme singulière de partage du sensible dans un monde incertain (Schaller, 2013), inspiré de « la méthode de l’égalité » de Jacques Rancière (2012). Il part du postulat d’accompagner les transformations sociales et environnementales dans une visée émancipatrice en considérant l’acte créatif et culturel comme un révélateur de la complexité du monde contemporain. Le dispositif de mobilisation ne cherche pas à porter un message dénonciateur et contestataire que l’on retrouve dans les mouvements de contre-cultures ou de convergences des luttes sociales mais permet de créer un espace de libre expression citoyenne. Conscients que l’art et la culture sont le produit de normes sociales (Bourdieu, 1992), le dispositif s’adapte de façon pragmatique aux contingences sociales d’un débat démocratique s’inscrivant dans le schéma de l’agir communicationnel habermassien (1987) régit par la réhabilitation de la dialectique hégélienne. Il nous semble important de situer les limites de ce type d’approche rationnelle et instrumentale réduisant ou abolissant l’autonomie des œuvres d’art, les créations pouvant être perçues comme des marchandises au service d’une rationalité instrumentale (Horkheimer, Adorno, 1947). Dans l’esprit de Jean Villard, notre approche artistique et culturelle est un vecteur de démocratisation et de mobilisation et vise à prendre à front renversé la vision situationniste dénonçant la « société du spectacle » chère à Guy de Bord.

Sur le plan social et politique, le dispositif vise à accroitre le pouvoir d’agir de l’ensemble des acteurs et en premier lieu du citoyen ordinaire (Clarke, Vanini, 2013) au sens le plus noble du terme[8]. Il n’est pas militant et n’a pas de parti-pris idéologique. Il ne cherche pas le rapport de force mais plutôt à l’interroger tout en cherchant à équilibrer les asymétries de pouvoir. Cherchant à faire œuvre de co-création scientifique et artistique, autonome du discours militant mais ouvert au devenir du politique (Déloye, 2007), le processus critique, réflexif et collaboratif d’évaluation est une variable d’ajustement essentielle du dispositif. Autrement-dit, l’originalité du dispositif est de s’inscrire d’une part dans une perspective politique de transformation sociale tout en gardant une distance par rapport au militantisme. D’autre part il s’inscrit dans une perspective pratique d’amélioration de la gestion des organisations grâce à la co-construction des savoirs scientifiques. Notre dispositif se situe dans le troisième type de contribution possible décrit par Cécile Blatrix (2012) dans lequel les chercheurs s’exposent au risque de contribuer à l’élaboration d’une doctrine, dotant une institution émergente en l’occurrence, la collectivité partenaire du projet, l’Agglomération du Pays de l’Or ayant son statut depuis 2011, d’une légitimité à la fois académique et démocratique. Le caractère procédural de l’ingénierie participative (Gourgues, 2012) découpée en différentes étapes vise à la fois à la mise en synergie des acteurs et à l’action publique à des fins praxéologiques tout en cherchant à éviter les écueils des « kits » participatifs (Bonaccorsi, Nonjon, 2012). L’institutionnalisation du dispositif s’est opérée sans chercher à réduire les conflits mais au contraire à s’en saisir en intégrant les porteurs d’intérêts (Plottu, 2013) tout autant que les citoyens ordinaires.

 

Un dispositif au carrefour de la Recherche, de l’Action et de la Participation et au cœur des limites et des apports de la co-construction

Reprenant le rapport de Laurent Fraisse (2019) issu d’un programme de recherche-action portant sur la co-construction de l’action publique, nous situons notre dispositif de recherche action participative au cœur des enjeux de co-construction telle que définie par Yves Vaillancourt (2015, p.449), à savoir un processus permettant d’analyser : « la participation des parties prenantes de la société civile dans la définition et l’élaboration des politiques publiques ». Notre dispositif se situant au carrefour de la Recherche, de l’Action et de la Participation envisage la co-construction[9] jusqu’à la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation du système d’action, de recherche ou de politique publique concerné

Le dispositif intègre la recherche, l’action et la participation dans toutes les étapes de la démarche scientifique : Conception, Collecte, Analyse, Interprétation, Diffusion, Décision; (CCAIID) en intervenant dans le cadre du projet « Air climat santé société & Art » dans le « D » de la décision publique.

Figure 2 les 6 étapes d’un projet de RAP (CCAIID), Chevalier, 2013. Modifié, Blangy, 2016

 

Si la démarche de co-construction a un dessein démocratique vertueux, la limite de cette démarche dans un dispositif de RAP réside dans sa difficulté à intégrer la co-décision et l’analyse citoyenne des données (Blangy et al., 2018)[10]. De plus, les limites de l’engagement citoyen et la capacité des acteurs à s’insérer dans de réels programmes de sciences participatives (Gonzales-Laporte, 2014) tout en respectant les positions axiologiques de chaque acteur du projet sont des limites à identifier et analyser (Bœuf et al., 2012). Enfin, au regard de la réalité hétérogène des pratiques de co-construction et des asymétries de pouvoir il nous semble important de garder une distance critique et réflexive lorsque nous nous engageons dans une telle démarche (Barnaud, 2016).

Comme nous le rappelions en introduction, la dimension participative que nous déployons s’inscrit dans les travaux de la RAP (Chevalier et al., 2009) au sein du GDR PARCS en apportant une dimension supplémentaire intrinsèque à la gouvernance environnementale (Mermet et al.,2005 ; Salles, 2006). La démarche de RAP est exploratoire et cherche à mettre en synergie ces trois aspects dans l’analyse de l’action publique climatique. Dans l’ensemble des différentes pratiques de recherches participatives (Bonny, 2017) nous visons une maximisation du niveau de collaboration, de participation en cherchant avec toutes les limites que cela représente l’intégration des acteurs dans la co-construction de la problématique de recherche dans le but d’analyser les apports et les limites sur l’action politique. En ce sens, nous rejoignons les travaux notamment de Fung et Wright (2003) l’objet de notre recherche, la démocratie participative est liée avec une perspective normative visant à renforcer la démocratie.

Une ingénierie de la participation transposable aux autres territoires

Le terme d’ingénierie est employé volontairement dans le sens où elle vise à s’intégrer dans le dispositif de recherche afin de construire des données permettant à la fois d’être dans une logique d’action et de comparaison d’un point de vue de la recherche. L’ingénierie se définit comme un processus destiné à être institutionnalisé, ouvert et participatif visant avec une pluralité d’acteurs à élaborer, à mettre en œuvre, à suivre et à évaluer une/des actions publiques (Vaillancourt, 2015, p 449)[1]. Son but est de permettre ainsi la traduction des actions (voir partie 3) dans les documents cadres de la collectivité. Elle a été conçue pour éviter les écueils de l’ingénierie gouvernementale[11] (Maurel et al. 2014). Autrement dit elle permet d’être pleinement attentive aux asymétries de pouvoir afin de ne pas exclure du processus de décision certains acteurs ou certains enjeux majeurs en évitant d’amplifier les mécanismes de lobbying et de cooptation entre acteurs en position dominante. L’ingénierie a été conçue dans un contexte périurbain, enjeu majeur des politiques publiques d’aménagement. Le contexte a été considéré comme une variable notamment relativement aux enjeux d’inégalités territoriales, de mobilités, agricoles, viticoles et maraichers et de préservation de l’environnement face à l’extension urbaine. Aussi la variable périurbaine peut être facilement substituée par des enjeux urbains ou ruraux[12].

 

 

1.2 Méthodologie : construction des donnés

 1.2.1 Synthèse méthodologique ayant permis la construction du diagnostic partagé en vue de l’élaboration de l’Ingénierie participative

Figure 3 Diagnostic partagé, méthode de collecte des données et outils

 

Le diagnostic partagé ayant permis l’élaboration de l’ingénierie de la participation articule deux approches complémentaires :

  • La méthodologie principale

Elle s’ancre dans la RAP (Outils participatifs Totems artistiques participatifs, boite à idées le 15 avril 2018 Course Odyssée de l’Or, Méduses aériennes Atelier green week 23 mai 2018 ; Méduses aériennes et débat hybride 31 mai 2018) (voir fiche annexe 1)[13]. Les méduses aériennes sont conçues pour pouvoir recueillir spontanément dans la rue les perceptions ou les avis des participants que l’événement Artivistes-atelier de capter. Il s’agit pour chaque outil de s’adapter au contexte et d’être le plus intuitif possible. Une première personne membre du dispositif sert de médiateur avec les totems ou les méduses, tandis qu’un deuxième membre prend des notes sur les échanges qui ont lieu, la posture, le temps passé, le contexte si le participant est accompagné ou non, dans un potentiel cadre familial.

 

(2) et deux approches complémentaires :

(2a) de l’observation participante dans le cadre : (i) de la concertation officielle menée par le bureau d’étude AGATE[14] et (ii) de l’élaboration des feuilles de routes en Plan Prévention Atmosphérique (PPA) de Montpellier ;

(2b) une démarche anthropologique menée sur le terrain pilote, Agglomération Pays de l’Or lors des différentes réunions, rencontres ou échanges informels, des entretiens ouverts avec certains acteurs clés (comme par exemple le Vice Président Pays de l’Or dédié au PCAET ou l’agent responsable de l’élaboration du PCAET).

 

  • La traduction des données dans le cadre du PCAET de l’Agglomération du Pays de l’Or

Cette partie se fait en deux temps :

                (1) L’analyse de corpus de différents documents officiels ou non, textes réglementaires (PCET, PLU, PLUi, SCoT). Nous avons analysé des terrains comparatifs sur l’Occitanie sur la durée du projet de Recherche avec les approches citées précédemment avec une pondération des niveaux d’accès aux documents cadres des collectivités et des réunions d’observation. Le corpus se complète avec tout un ensemble de documents émanant des acteurs (communiqués de presse, documents techniques, communications publiques, etc.) et un corpus hétérogène (audio, vidéo, textuel) de la couverture médiatique générale. Le corpus est complété par l’ensemble des échanges par courrier électronique ou téléphonique avec l’ensemble des acteurs. Sur le plan éthique, ces échanges ne faisant pas l’objet d’un accord explicite des différents acteurs, sont exploités indirectement. En ce sens, ces données ne sont pas retranscrites et sont utilisées comme des éléments de contextualisation.

(2) La traduction des données demande une connaissance très fine des textes réglementaires et des spécificités relatives à la gestion des collectivités. La méthode pour traduire l’ensemble des données issus des ateliers participatifs conduits à l’échelle des communes (cf. tableau 1) à l’aide de l’ingénierie décrite plus loin (cf. figure 3) afin que la collectivité puisse l’intégrer a nécessité une analyse des compétences légales déléguées à l’agglomération (analyse comparative de la structuration des documents cadres de la collectivité Pays de l’Or (ScoT, PCET, PLUi, dossier TEPCV) et une analyse fine des attentes stratégiques et techniques des acteurs en charge de l’élaboration du document final (25 réunions avec agents de la collectivité, DGA, DGS, élus de la commission développement durable, citoyens représentants membres du CoDev) grâce à cinq réunions de cadrage avec le bureau d’étude et le service en charge du PCAET (5 réunions entre novembre 2017 et Avril 2018) et de nombreux échanges par mails ou téléphoniques jusqu’en Septembre 2019.

L’identification des compétences prioritaires et obligatoires de la collectivité et les attendus rédactionnels et techniques en vue de l’élaboration du document final de la politique publique, en l’occurrence le PCAET ont été un élément clé concernant la traduction des résultats des ateliers.

 

1.2.3. Les terrains comparatifs en Occitanie : Agglomération Pays de l’Or, Montpellier Méditerranée Métropole et Communauté Urbaine de Perpignan Méditerranée Métropole

Nous avons pris le parti d’investir trois territoires d’Occitanie avec trois modalités d’investissement du terrain différentes sur l’Agglomération Pays de l’Or, Montpellier Méditerranée Métropole et la Communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole. Ces terrains comparatifs permettent d’affiner les besoins des acteurs et notamment les autres collectivités concernant le diagnostic partagé et les conditions nécessaires à traduire les données produites dans les politiques publiques.

L’approche sur les deux territoires comparatifs a été différente.

Nous avons développé sur le territoire de Montpellier une analyse sur la base d’observations participantes[15], un corpus constitué des documents cadres produits par les services de la métropole (PCET, diagnostic environnementaux, PPA, PLU, Montpellier territoire 2030).

La Métropole de Perpignan est un territoire sur lequel nous articulons une analyse sur la base d’observations participantes et d’analyse de documents cadres et d’échanges de mails des services et les élus en charge de l’élaboration du PCAET et des politiques connexes (ODD et Agenda 21). Nous avons été officiellement invités à participer à l’ensemble des rencontres et réunions de cadrage du PCAET (équipe de la Délégation au sein de la collectivité et auprès du Conseil de Développement citoyen du territoire) ainsi qu’aux rencontres de travail et d’élaboration des ateliers avec le bureau d’étude en charge de l’élaboration du PCAET et de l’Agenda 21, l’AREC. Cette implication, nous a amené à développer l’ingénierie sur ce territoire, ce qui a permis d’enrichir considérablement les données et mis en évidence sa pertinence à répondre à un besoin complexe.

 

2. RESULTATS : L’ELABORATION DE L’INGENIERIE DE LA PARTICIPATION SUR LA BASE DU DIAGNOSTIC PARTAGE

2.1 Elaboration du diagnostic partagé définissant le cahier des charges de l’ingénierie de la participation

Identification des enjeux majeurs

Le cahier des charges initial de l’ingénierie était de concevoir un dispositif combinant plusieurs outils ou moyens habiles (Chevalier et al., 2009) permettant d’améliorer l’efficacité des actions tout en intégrant l’ensemble des acteurs et permettant la prise en compte des différents niveaux d’échelles d’espace et de temps. Il s’agit d’intégrer dans un même design la prise en compte de l’ensemble des contraintes inhérentes sur la base du diagnostic partagé réalisé avec les acteurs du territoire.

L’ingénierie a été conçue afin d’apprécier l’efficacité de l’action sur différentes échelles de temps sur la base d’une co-construction des indicateurs d’efficacité. Elle s’intègre dans le dispositif de Recherche Action Participative du projet ACS&ART permettant d’analyser avec finesse la fabrique dite participative des politiques publiques climatiques intégrant l’air comme enjeu croisé.

L’élaboration de l’ingénierie de la participation a demandé un temps de co-construction de neuf mois de fin Aout 2017 au 31 mai 2018 lors duquel nous avons investi le terrain pilote et les territoires comparatifs notamment la communauté urbaine de Perpignan Méditerranée Métropole. Les éléments qui suivent décrivent les différents éléments ayant permis l’élaboration du diagnostic partagé. Nous avons opté pour une description suffisamment détaillée afin de faire ressortir le grain du terrain et les différents niveaux de conflictualités.

 

Le tableau ci-dessous synthétique les principaux éléments caractérisant les attentes des différents acteurs ayant la construction du diagnostic partagé.

1. l’éthique professionnelle technico administrative des agents de la collectivité en charge de l’élaboration du PCAET

 

Tension entre la volonté de développer la participation et les craintes de ne pas en maîtriser la conflictualité.

Volonté de maîtriser le processus et difficulté à co-construire des actions

2. des difficultés propres aux élus Vice-Présidents de la commission Développement Durable en charge du vote du PCAET A l’échelle de la collectivité il existe une forte dépendance des élus vis-à-vis de leur service et par voie de conséquence aux bureaux d’études.
3. quand la participation devient un enjeu électoral La participation devient un enjeu électoral d’autant plus qu’à l’échelle communale elle engage peu les élus.
4. la volonté de contribution des citoyens ordinaires et des collectifs habitants

 

Les citoyens ordinaires non engagés dans la société civile organisée telles que les associations environnementales ou les ONG souhaitent véritablement s’investir. C’est notamment le cas des gilets jaunes malgré une défiance affichée vis-à-vis du pouvoir.
5. des garanties d’une participation citoyenne efficace demandée par les opposants politiques

 

Le débat hybride participatif a porté principalement sur les conditions d’une participation.

L’adhésion de l’association Artivistes-atelier à l’Institut de la Concertation et de la Participation Citoyenne[16] est un gage de neutralité sans pour autant représenter une garantie de passage à l’action.

6. un espace de débat pour les usages des agriculteurs, arboriculteurs et viticulteurs

 

Les agriculteurs sont exaspérés d’être stigmatisés dès lors qu’ils ne sont pas « bio » et attendent de la participation un espace de débat permettant de faire mieux connaître leurs contraintes d’usages afin de les valoriser.

Tableau 1 : Synthèse diagnostic partagé.

 

Le plus petit dénominateur commun : l’action environnementale

                L’ensemble de ces données nous a permis de dresser le diagnostic partagé mettant au jour les attentes et les craintes de l’ensemble des acteurs des élus, des citoyens, des agents et du bureau d’étude en charge de l’élaboration du plan d’actions du PCAET. Pour concevoir le design de l’ingénierie de la participation présenté ci-dessous (cf. figure 3) il était nécessaire d’identifier ces conditions permettant une inflexion des asymétries de pouvoir en faisant en sorte que chacun puisse se sentir à sa place et que sa parole soit écoutée et puisse s’incarner en action pour l’environnement.

La phase de diagnostic partagé a donc permis d’identifier un plus petit dénominateur commun relatif à l’ensemble des acteurs, à savoir l’action environnementale et son efficacité. A titre d’exemple un citoyen ordinaire nous exprimait : « je n’ai jamais été écolo mais j’aimerais pouvoir laisser une empreinte positive pour mes enfants et petits-enfants et faire ce que je peux à mon niveau concernant le climat, la qualité de l’air ou la pollution » (E3, échange informel retranscrit sur un verbatim). La notion de commun avec toutes les limites qu’il est important de souligner, a joué un rôle fédérateur, l’importance de l’enjeu climat prévalant sur les intérêts plus personnels. Autrement dit, l’ingénierie construite devait permettre la prise en compte des intérêts de chacun tout en répondant au besoin de la collectivité en matière de compétence et de stratégie.

 

2.2 Le design de l’ingénierie de la participation : un outil pour décider ensemble

La phase de diagnostic a permis de concevoir un design d’atelier participatif, une ingénierie de la participation permettant une co-construction de la politique publique tout en créant les conditions d’intégration des citoyens évitant les écueils du « participationnisme » (Aldrin, Hubé, 2016). Le diagnostic partagé a permis de créer un cadre référentiel commun notamment sur les enjeux de la participation, la place des chercheurs du projet et de la structure Artivistes, le rôle des acteurs locaux et des institutions dans la démarche générale. Ces aspects co-construits permettent de proposer une ingénierie de la participation avec un potentiel évolutif et adaptatif à chaque territoire.

L’ingénierie de la participation s’avère un outil pour décider ensemble efficace en vue d’une action environnementale. Elle permet de :

(i) co-construire des objectifs du territoire pilote sur la base des perceptions des enjeux ;

(ii) établir avec les acteurs l’état des lieux des actions et des projets existants ;

(iii) évaluer de manière démocratique et sur la base de critères co-construits l’efficacité des actions en cours ou passées ;

(iv) co-construire un plan d’actions intégrant les indicateurs d’efficacité ;

(v) programmer les actions en identifiant les acteurs clés et porteurs d’un plan d’actions à l’échelle communale et intercommunale avec des indicateurs de suivi et d’efficacité́ des actions dans le temps comme indiqué via les différentes étapes de l’Ingénierie.

Idéalement, l’ingénierie de la participation s’applique à des échelles micro-locales et bénéficie du dispositif de mobilisation artistique de rue Artivistes en amont des ateliers participatif en vue de potentialiser les effets de l’ingénierie. Pour autant, elle peut se décliner à différentes échelles administratives (municipalité, collectivité territoriale) et dans des contextes sociaux très différents indépendamment de la mobilisation citoyenne en amont (comme par exemple sur la commune de Lansargues, la mobilisation a été annulée pour raison d’intempéries importantes)[17].

Le design de l’ingénierie est découpé en trois étapes :

 

ETAPE 1 : Co-construction des bouquets d’actions (voir figure 4).

Les participants co-construisent des bouquets d’actions existantes ou non en évaluant leur efficacité sur une échelle de 0 (inefficace) à 5 (efficacité maximale) au moment de l’atelier et sur une échelle de temps dont ils déterminent la pertinence. Les échanges permettent de faire émerger les premiers freins et leviers à l’action. Un second atelier permet d’approfondir ces résultats dans une logique de planification.

Cette étape est le cœur de l’ingénierie, elle peut se décomposer en deux ateliers participatifs complémentaires. Le design du premier atelier central se décompose en huit étapes (voir schéma ci-dessous). Ces étapes permettent de co-construire les linéaments d’une politique publique : de l’identification d’actions à leur mise en œuvre en passant par l’évaluation de leur efficacité. Ce design est conçu pour permettre l’expression du dissensus et de réguler la conflictualité de manière positive, c’est à dire de laisser la place au débat et aux controverses en privilégiant la logique d’action. Sur le plan ontologique, les acteurs sont d’accord pour débattre de solutions à co-construire tout en acceptant les oppositions sur le plan axiologiques intégrant les aspects politiques, les normes et les valeurs tout en mobilisant un métissage des expertises celles des chercheurs présents et celles expérientielles des autres acteurs.

Sur le plan de la recherche il s’agit de construire des données de deux types: les productions écrites des participants et l’enregistrement des débats de chaque lors de l’atelier et idéalement doublé avec de la vidéo. De plus un observateur dédié par table de travail note sur son cahier toute une somme d’informations : les postures, l’usage des téléphones, les discours, le temps de prise de parole, etc. Lors des échanges informels autour des tables émergent les critères d’efficacité et les représentations d’efficacité des actions permettant d’atteindre l’objectif central. L’évaluation partagée est le socle de la planification des actions et préfigure l’étape 2.

Figure 4 Phase 1 de l’Ingénierie de la Participation pour l’élaboration des PCAET créé et développé par Davia Dosias Perla

 

DESIGN ETAPE 1 OBJECTIFS – DEROULE
Présentation Temps de cadrage et présentation des objectifs de l’atelier et du déroulé. Parfois l’exercice se fait avec la prise de parole d’experts, chercheurs, ou élus.
CHOIX DES ENJEUX A L’ECHELLE DE LA COMMUNE Les participants se lèvent et créent des familles d’enjeux qu’ils souhaitent traiter et se réunissent par table en présence d’un facilitateur Artivistes.

 

CO-CONSTRUCTION DES OBJECTIFS Autour de chaque table, les participants débattent librement et s’accordent sur un objectif à atteindre (les autres objectifs sont inscrits sur le bas de la feuille et pourront être traités ultérieurement. L’objectif est inscrit au centre du support.
CO-CONSTRUCTION DES ACTIONS Les participants débattent des actions à mettre en place ou à renforcer pour atteindre l’objectif. Ils tracent un rayon et écrive au bout du rayon l’action.
EVALUATION DES ACTIONS ET CRITERES DE SYIIVI

 

Les participants tracent sur chaque rayon une graduation de 0 à 5 correspondant et évaluent et indiquent l’efficacité de l’action à T0 (c’est-à-dire au moment de l’atelier) et suivant l’échelle de temps pertinente (par exemple T+1 = 1 an, T+5 = 5 ans) le niveau d’efficacité qui pourraient être atteint.
IDENTIFICATION DES ACTEURS CLES Les échanges ébauchent les prémisses de l’identification des acteurs intervenant dans la mise en œuvre et la réalisation de l ‘action. identification des délégations administratives.
CAROUSSEL

 

Les participants sont invités ensuite à changer de table. Le facilitateur synthétise le travail effectué. Les participants peuvent amender, corriger ou ajouter des actions suivant le protocole défini précédemment. A intervalle de temps de plus en plus réduit l’ensemble des participants intervient ainsi sur chaque enjeu.
SYNTHESE En plénière, un participant par enjeu synthétise le travail qui est librement commenté.

Tableau 2 : Déroulé de l’atelier participatif Artivistes-atelier Etape 1.

ETAPE 2 : Indentification pondérée des acteurs clés et co-construction d’indicateurs de suivi et d’efficacité des actions (cf. figure 5).

Cette deuxième étape permet d’identifier les acteurs clés et de leur positionnement dans la planification et la conduite de l’action. Le design de cette étape s’appuie sur un travail de recherche préalable (Dosias Perla et al., 2018).

Cette étape permet de créer les linéaments pour la traduction des bouquets d’actions citoyennes en plans d’actions publics aux échelles de la municipalité et de la collectivité territoriale. Ce travail est possible en suivant les étapes clés de cette deuxième étape et notamment en identifiant les différentes délégations de gestion, de contrôle, de suivi et de réalisation des actions.

Pour ce faire les participants suivent le design ci-dessous :

Design de l’étape 2 Objectif – déroulé
Synthèse de l’atelier 1 Amendements par les participants
Identification des acteurs clés par familles d’enjeu Identification de porteurs ou partenariats potentiels et analyse de leur degré d’influence sur l’action et des effets de l’action sur ces acteurs et l’institution.

Planification de la mise en œuvre des actions prioritaires et identification des indicateurs de suivi pour l’efficacité des actions.

Analyse des acteurs clés : stakeholder rainbow analysis
Identification des ressources et freins à l’action
Identification des indicateurs Co-construction des indicateurs permettant de déterminer l’efficacité des actions.
Mise en commun Stratégie partagée et validée par les participants. Suites à donner (traduction).

Tableau 3 : Déroulé de l’atelier participatif Artivistes-atelier Etape 2.

 

 

 

 

Figure 5 : phase 2 STAKEHOLDERS RAINBOW ANALYSIS avec le moyen habile « analyse d’acteurs » conçu par Chevalier (2013)

 

ETAPE 3 : Traduction dans les documents cadres

Cette étape consiste à traduire les actions en fonction des délégations de compétences et de services en regard des orientations stratégiques des communes et de la collectivité (échelle locale avec PLU, Plan de Déplacement ou de Mobilité, Stratégie Agenda 21 et au niveau du PCAET).

Sur le plan de la recherche, les débats portant sur la planification et l’efficacité des actions aux échelles locales permet d’interroger toute la complexité du millefeuille institutionnel. En effet, les différentes échelles de délégation émergent lors du processus propre à l’ingénierie et rendent compte de la complexité des logiques d’actions inhérentes à nos institutions.

 

3. ANALYSE DE LA PHASE OPERATIONALISATION DE l’INGENIERIE DE LA PARTICIPATION

 

3.1 Une mobilisation de rue permettant une véritable hétérogénéité d’acteurs.

Le dispositif de mobilisation n’est pas une condition nécessaire à l’opérationnalisation de l’ingénierie de la participation. Il permet d’apporter une réponse satisfaisante au déficit de mobilisation citoyenne dans le cadre de l’élaboration du PCAET (voir tableau 4 de mobilisation). Ce travail permet de soutenir pleinement les efforts de la collectivité et de créer les conditions de coproduction d’un ordre social (Jasanoff, 2005). Les effets de cette mobilisation massive permettent de politiser les enjeux en s’appuyant sur un spectre d’acteurs représentatifs de l’ensemble des catégories sociaux professionnelles. Il offre tout autant la possibilité de créer des espaces de débats ouverts permettant de se nourrir de la conflictualité pour potentialiser l’agir climatique à l’échelle des communes et à l’échelle plus large de la collectivité.

L’apport conséquence de ce type de mobilisation est de permettre ensuite l’animation d’ateliers participatifs réellement multi-acteurs. Cependant les ratios entre les fortes mobilisations et les logiques d’engagement restent limités.

 

DATE COMMUNE TYPE D’ACTION JAUGE
15 04 2018 MAUGUIO-CARNON Evènement de rue Artivistes-atelier co-construit avec les acteurs locaux en s’appuyant sur une course l’Odyssée de l’Or, Mauguio-Carnon 900 personnes touchées
08 12 2018 PALAVAS-LES-FLOTS Evènement de rue Artivistes-atelier co construit avec la municipalité et les associations 1300 personnes touchées
09 12 2018 LA GRANDE-MOTTE Evènement Artivistes de rue marché dominical atelier Mobilisation artistique Marché 500 personnes touchées
15 12 2018 VALERGUES Evènement Artivistes de rue co construit avec la municipalité, l’école primaire et les associations 150 personnes touchées
17 02 19 MAUGUIO-CARNON Evènement Artivistes de rue co construit avec la municipalité et les associations 500 personnes touchées
15 05 2019 LANSARGUES Evènement de rue Artivistes (annulée pluie) X
01 06 2019 VALERGUES Evènement Artivistes de rue « Entre vignes et garrigues » 350 personnes touchées

Tableau 4 : Mobilisations citoyennes sur l’Agglomération Pays de l’Or et jauge des personnes touchées

 

3.2 Une opérationnalisation de l’ingénierie dans des ateliers multi-acteurs

La phase d’opérationnalisation (voir tableau 5) a débuté à l’automne 2018 afin de coller au calendrier de l’agglomération dans un tempo contraint et précipité. Dans chaque atelier, le dispositif de mobilisation a permis de générer des groupes multi-acteurs à l’échelle des communes investies. Au cœur de ces groupes, chaque participant a pu librement s’exprimer comme le souligne une participante : « d’habitude je suis plutôt réservée mais là je me suis sentie plus à l’aise pour parler, écrire ». Les choix de récolte des données, d’expressions écrites (choix des couleurs, fiche de déroulé de l’atelier disposée sur les tables, autonomie des participants) et le rôle de la personne ressource qui agit comme un garant du cadre de l’atelier participatif sont autant de conditions qui renforcent cette libre circulation de la parole.

DATE COMMUNE TYPE D’ACTION JAUGE PARTICIPANTS
09 12 18 LA GRANDE-MOTTE Atelier participatif 20 participants
15 12 18 VALERGUES Atelier participatif 25 participants
09 01 19 LANSARGUES Atelier participatif 25 participants
20 02 19 MAUGUIO-CARNON Atelier participatif 19 participants
23 02 19 VALERGUES Atelier participatif 19 participants
15 05 19 LANSARGUES Atelier participatif 18 participants
21 03 19 PALAVAS-LES-FLOTS Atelier participatif 30 participants
17 06 19 VALERGUES Atelier participatif 12 participants

Tableau 5 :Ateliers participatifs en condition de salle dans le cadre du projet ACS&ART

 

Les municipalités ont pris en main les invitations et ont co-rédigé les textes d’invitation avec les chercheurs du projet membres d’Artivistes atelier. Toutes les municipalités ont accepté une diffusion large par différents canaux : réseaux sociaux, lettres de la commune, affichage, campagne de flyers dans les boites aux lettres, bouche à oreille, fiches pour les scolaires avec accord des établissements scolaires (pour le cas de Valergues), affichage sur panneaux lumineux de la commune.

Certains élus se sont impliqués personnellement en faisant les marchés, en démarchant certains acteurs, professionnels et associations qui ont été identifiés lors du premier atelier participatif. En ce sens, la phase d’opérationnalisation de l’ingénierie de la participation a permis d’éprouver positivement sa robustesse d’autant plus que le contexte n’était pas toujours très favorable. Cependant le calendrier contraint ne nous a pas permis de la développer pleinement sur toutes les communes. Aussi, fort d’une dynamique et d’une synergie positive avec la mairie de Valergues, nous avons pu animer trois ateliers en développant pleinement les 3 étapes permettant ainsi d’aller jusqu’à la co-construction du plan de déplacement doux (PDD).

3.3 Apports et limites. Discussion

 

3.1 Des apports aux échelles communales

Conformément aux travaux de Talpin (2013), Sintomer et Talpin (2011) et de Blondiaux (2001), il apparait clairement que l’échelle communale est la plus pertinente pour développer l’ingénierie de la participation. C’est en effet à l’échelle locale que la démarche participative se diffuse le mieux et avec une mise en place de processus participatifs et la traduction d’un volontarisme politique[18]. Les effets ont été quasi immédiats :

(i) Certaines municipalités ont mis en place des actions co-construites en ateliers participatifs dans un délai de 6 à 9 mois après les ateliers et ont été amenées à devoir ventiler leur budget et à prioriser en interne. Nous prenons pour exemple la distribution de pailles et gobelets en matériaux biodégradables pour l’ensemble des commerçants (restaurateurs) de Palavas les flots ; la mise en place d’un Plan de Déplacements Doux de manière participative par la commune de Valergues, l’arbitrage de budgets participatifs sur la commune de Mauguio-Carnon ou encore la mise en œuvre participative (implantation, sécurisation, entretien) d’un compost collectif au centre des communes de Lansargues et Valergues.

(ii) Pour ce faire les élus ont demandé aux services d’accélérer les calendriers de mise en place de certaines actions qui répondaient aux attentes des acteurs identifiées en ateliers.

(iii) Ayant participé aux ateliers et nourris de l’évaluation participative et des prémisses des feuilles de routes citoyennes, c’est ainsi, bousculées dans leur calendrier et gouvernance en silo que certaines municipalités ont pris des initiatives méthodologiques pour favoriser la transversalité et la participation multi acteurs (nous pensons au cas de Valergues et la mise en place de son Plan de Déplacements Doux).

(iv) Enfin, à l’échelle des communes nous avons pu constater qu’à la suite des ateliers participatifs et des premiers résultats de l’ingénierie, certaines actions ont été mise en place notamment en réponse à des conflits sociaux comme pour exemple la mise en place d’une station mobile de mesure de la qualité de l’air par ATMO Occitanie (membre du réseau des AASQA) sur la commune de Lansargues située à moins de quatre kilomètres de l’usine de valorisation des déchets OCREAL, objet de tous les conflits sociopolitiques du territoire depuis une dizaine d’années.

 

3.2 Limites de l’intégration du travail à l’échelle des communes au sein de la collectivité.

Bien que notre dispositif RAP se soit inscrit dans un processus instituant, il se limitait à une participation citoyenne en parallèle du cadre de la concertation du processus d’élaboration du PCAET. Cette concurrence avec le bureau d’études mandaté et la frilosité du service en charge du PCAET ont été un frein à l’intégration du travail réalisé à l’échelle des communes. Nous nous limitons dans le cadre de cet article à expliciter ces freins. L’ingénierie a permis la traduction des actions construites en ateliers participatifs dans des feuilles de routes prenant en compte les orientations stratégiques et la technicité des services de la collectivité (voir annexe 2). Cette traduction correspond à l’ensemble des actions issues des ateliers participatifs en fonction des compétences de l’Agglomération (82 actions pour 4 compétences obligatoires de la collectivité, 4 optionnelles. Une compétence a été créée par les acteurs : « Animation PCAET » considérée comme complémentaire des autres. Nous comptabilisons en moyenne 3 indicateurs par action). Cependant cette intégration dans le plan d’actions du PCAET a été très limitée en raison de la persistance d’habitude adossant de manière systématique à chaque action une contrainte de financement obligatoire. Le PCAET est perçu par les agents et les services de la collectivité comme un cadre réglementaire contraignant, l’arbitrage pour l’action est freiné par une crainte de devoir imputer un budget pour chaque action initiée. Ainsi, la stratégie retenue par la collectivité a été de renforcer les actions et stratégies en cours portées et faisant l’objet d’un financement.

De plus, il est important de souligner que le dispositif n’a pas eu d’effet à l’heure actuelle sur la gouvernance interne de l’Agglomération dans le sens où ce travail aurait dû être réalisé en collaboration directe avec l’ensemble des services de l’Agglomération concernés par les enjeux traité (déchets, eau, aménagement). Nous avons été contraints et limités dans cet exercice par la DGA du service en charge du PCAET qui a demandé à cloisonner le travail à la politique publique ciblée : le PCAET qui relève donc de son service. L’intégration du dispositif à l’échelle de l’agglomération reste donc une limite importante.  Les réunions de cadrage ont permis d’acclimater le dispositif auprès des agents afin de pouvoir enclencher le processus d’institutionnalisation mais ce dernier reste à ce stade insuffisant. Ce résultat est en forte opposition avec le terrain comparatif de Perpignan Méditerranée Métropole. En effet, alors qu’il s’agissait de faire une analyse par de l’observation participante, l’ingénierie en collaboration avec le bureau d’étude mandaté a été développé dans le cadre de la construction du PCAET. Ces résultats très contrastés mettent au jour la pertinence de déployer le dispositif participatif sur différents territoires suivant une méthodologie commune pour bénéficier de jalons comparatifs pertinents afin d’analyser les freins inhérents aux institutions dans une approche multi-scalaire.

 

CONCLUSION

Les premiers retours de la phase d’opérationnalisation mettent au jour les apports de  l’ingénierie de la participation dans le dispositif RAP. Sur le plan heuristique, ces apports se situent à la fois sur le plan du R de la Recherche, du A de l’Action et du P de la Participation. Ces premiers résultats nous encouragent à répliquer le dispositif participatif sur d’autres territoires dans différents contextes sociaux et politiques qu’ils soient urbains, périurbains ou ruraux. Pour mener à bien ce projet d’un déploiement à plus grande échelle, il apparaît pertinent de tenir compte de plusieurs risques identifiés.

En premier lieu, il semble important de vérifier sa capacité à gérer les débordements ou des situations de violences verbales (Blondiaux, 2008). L’ingénierie par sa capacité à créer les conditions du débat orientée vers l’action a permis de réguler et de se nourrir des conflictualités territoriales. Elle permet de prendre en compte efficacement les asymétries de pouvoir et en ce sens constitue une innovation pertinente. Cependant, la bonne conduite du dispositif participatif réside dans la capacité du dispositif à garder une position d’équilibre axiologique de facto instable qui représente un risque à analyser dans différents contextes. Cet équilibre est instable parce qu’il est en permanence perturbé par la pression exercée par les différents acteurs aux intérêts divergents. Dans le cas limite d’une impossibilité de mener à bien le dispositif, les données produites permettraient d’analyser finement les limites de l’écosystème investi en prenant dans une matrice commune le rôle des agents et des organisations et notamment les communes et la ou les collectivités. Sur le plan de la recherche il permet de développer une analyse à différents niveaux d’échelles en mettant au jour à la fois les champs de force en présence et les micros conflictualités parfois internes à certaines organisations impossibles à discerner dans un cadre d’investigation classique.

Ce qui nous amène en deuxième lieu à questionner le niveau d’échelle pertinent pour développer un dispositif de démocratie participative. Comme le soulignent Julien Talpin et Yves Sintomer (2011) de nombreux acteurs (Dahl, 1994 ; Gourgues, 2009 ; Dubedout, 1983 ; Blondiaux, 2008 ; Le Bart, Lefebvre, 2005 ; Sintomer, 2008) dans la lignée des Montesquieu, Rousseau, de Tocqueville ou encore Dewey considèrent que l’échelle pertinente est celle du local. Si notre expérimentation participative confirme que la participation citoyenne directe se situe dans un enracinement micro-local, il est important de prendre en considération les pièges du localisme (Talpin, Sintomer, 2011) qui limitent la participation de proximité à des enjeux dépolitisés et découplés des véritables problématiques sociétales maintes fois dénoncés dans la formule désormais célèbre « Pas dans mon jardin (NIMBY) ». Or, le dispositif participatif que nous avons construit permet en partie d’éviter ces écueils.

D’une part, il permet de politiser les enjeux dès la rue en prenant en compte une plus grande hétérogénéité d’acteurs au-delà de la société civile ordinaire. En ce sens, le dispositif participatif permet de mieux concilier l’impératif de participation du plus grand nombre et notamment les plus éloignés de la boucle décisionnelle. Le travail de définition et par voie de conséquence d’étiquetage de ce qui est du registre du politique est effectué non plus uniquement par les acteurs habilités mais par le citoyen ordinaire. La politisation des enjeux effectuée dans la rue sert de cadrage à l’atelier participatif qui suit, le design étant conçu pour absorber une participation massive. Il nous reste encore à stabiliser les outils analytiques afin de pouvoir mieux cartographier les personnes captées dans la rue, la mobilisation massive et les moyens limités dans le cadre de ce projet, ne nous ont pas permis d’avoir un control satisfaisant.

D’autre part le design de l’ingénierie est conçu pour questionner les grands enjeux à tous les niveaux d’échelles à la fois locales, régionales voire nationale ou de l’Union européenne tout en redistribuant chaque action en fonction des différentes délégations de compétences réglementaires. En ce sens, le dispositif participatif permet de décloisonner les problèmes locaux en permettant d’aborder les questions d’envergure majeure comme celle de la qualité de l’air, du climat et de la santé.

En troisième lieu, le dispositif permet de nourrir considérablement la réflexion autour de la place et le rôle du chercheur dans la démocratie participative en le plongeant dans une forme de kaléidoscope réflexif du monde social qu’il tend à transformer. En effet, le dispositif participatif s’inscrit résolument dans une perspective normative d’amélioration de la démocratie en raison de sa dimension praxéologique et sa visée institutionnelle. En se gardant bien de naturaliser le monde social, le dispositif agit sur le plan de la recherche comme un instrument de mesure permettant d’analyser les rapports de forces dans des limites qu’il s’agit de bien identifier. Cette posture de résilience redéfinissant en permanence un équilibre des rapports de force permet un accès au terrain particulièrement fécond. Cependant cette posture demande des compétences réflexives particulières qui induisent une montée en compétence des pratiques participatives et s’expose aux limites du marché de la participation (Mazeau, Nonjon, 2018). Le dispositif en l’état ne se prémunit pas des possibilités de récupération par les élus visant à légitimer leur pouvoir (Talpin, 2013). Il reste à ce stade à analyser sur une échelle de temps plus grande la réelle portée de ce type de dispositif qui pourrait faire l’objet d’une analyse complémentaire. Aussi, ces premiers résultats nous encouragent à répliquer le dispositif participatif sur d’autres territoires dans différents contextes sociaux et politiques qu’ils soient urbains, périurbains ou ruraux. Le projet BREATHE[19] financé par l’ANR 2019-2023 correspond à une des prolongations possibles et permettra de développer le dispositif à l’échelle de Toulouse Métropole.

 

REMERCIEMENTS :

Nous remercions : l’ADEME pour avoir soutenu financièrement le projet Air Climat Santé Société et Art, Marc Arguillat référent ADEME local concernant la qualité de l’air, l’ensemble des personnes mobilisées dans la rue et les participants aux ateliers et réunions publiques, les différentes associations ainsi que les agents et les élus des municipalités de Valergues, Mauguio-Carnon, Lansargues, La Grande-Motte, Palavas, leurs opposants politiques, les agents et élus de l’agglomération Pays de l’Or, l’équipe de Pierre Camps de l’UMR Géosciences, ATMO OCCITANIE.

 

 

 

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[1] Nous définissons l’agir climatique comme une déclinaison de l’agir environnemental (Bertrand, 2012 ; Larrère, Larrère, 2015), c’est-à-dire un agir politique qui se distingue de l’agir technique en prenant en compte à la fois la fabrique et le pilotage des politiques publiques. Il s’inscrit sur le plan juridique dans le droit de l’environnement (Monédiaire, 2013) définissant la démocratie environnementale. Les modalités d’application de l’agir environnemental et plus précisément de l’agir climatique intègre les droits définis dans différents documents : la Charte constitutionnelle de l’environnement (article 7) et la Convention Aarhus définissant un droit à l’accès : à l’information, à la participation du public et à la justice en matière d’environnement. Cette définition représente une tentative de clarification qui n’est en rien figée.

[2] Décret n° 2016-849 du 28 juin 2016 relatif au plan climat-air-énergie territorial.

https://www.legifrance.gouv.fr/eli/decret/2016/6/28/DEVR1603758D/jo/texte, consulté le 6 novembre 2019.

[3] LOI n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie

https://www.legifrance.gouv.fr/eli/loi/1996/12/30/ENVX9500163L/jo/texte, consulté le 6 novembre 2019.

[4]Cycle de rencontre organisé par la bibliothèque publique d’information, 31 octobre 2019 « Local, régional, national : comment et à quel niveau participer ? » animé par Loïc Blondiaux https://www.youtube.com/watch?v=xjICnjL5Ioc&feature=youtu.be&fbclid=IwAR0LBFW8ar5XTxYG5-f4-SR8UIn68viOxaG2BIuE_VSiXgc1POmnRne0Kvc), consulté le 6 novembre 2019.

[5] Voir notamment le lien : https://www.tela-botanica.org/wikini/gdr-parcs/wakka.php?wiki=PagePrincipale&Authorization=

[6] Le nom de l’association ARTIVISTES est un acronyme (Association de Redynamisation des Territoires par l’InnoVation Sociale des Transitions EnvironnementaleS). L’adjonction du terme atelier quant à lui a pour objectif de préciser le caractère participatif de la démarche.

[7] AACT-AIR est un appel à projet national visant à Aider à l’Action les Collectivités Territoriales en faveur de la qualité de l’AIR, https://www.ademe.fr/expertises/air-bruit/passer-a-laction/dossier/programmes-faveur-qualite-lair-aact-air-cortea-primequal/aact-air-actions-faveur-qualite-lair-territoires, consulté le 6 novembre 2019.

[8] Nous considérons le citoyen ordinaire comme l’acteur central au sens le plus noble du terme, à contre-emploi avec une vision scientiste considérant l’expertise citoyenne de « Madame Michu » (Scotto d’Apollonia, 2015) comme accessoire.

[9] Le terme de « co-construction » fait l’objet de plusieurs usages en sciences sociales. Cette pluralité est bien repérée et explicitée par Madeleine Akrich dans son chapitre « Co-construction » dans le Dictionnaire critique et interdisciplinaire de la participation (2013).

[10] Analyse Citoyenne des Données (ACD) est un programme développé par les membres du GDR PARCS.

[11] Pierre Maurel, Éric Barbe, Hélène Rey-Valette, Eduardo Chia, Christophe Soulard, Laura Michel et Mathilde Pinto, RETOUR D’EXPÉRIENCE SUR LA CO-CONSTRUCTION D’UN GUIDE SUR LA GOUVERNANCE TERRITORIALE Irstea | « Sciences Eaux & Territoires » 2014/1 Numéro 13 | pages 60 à 65 ISSN 2109-3016

[12] En ce sens, dans le cadre du projet ANR BREATHE, nous allons déployer le dispositif dans un contexte urbain avec Toulouse Métropole.

[13] Les limites inhérentes à la construction des données sur le territoire pilote sont dues principalement aux contingences du terrain (pluie, calendrier électoral, et aux moyens humains (prises de notes, observateurs, captations vidéo et photo). La construction des données est résumée dans le schéma ci-dessus

[14] Le bureau d’étude AGATE (sous-traitant EQUINEO) a remporté l’appel d’offre du marché public de l’Agglomération pour le diagnostic et la concertation du PCAET lancé avant le démarrage du projet « Air climat santé société & Art ».

[15] Intervention en qualité d’expert lors du lancement de la concertation du PCAET sous la forme de Forum le 22 Mars 2019, participation aux réunions de COPIL du PPA de la zone urbaine de Montpellier de Décembre 2017 à Mars 2018 et à la concertation citoyenne octobre 2019, co-organisation des marches citoyennes pour le climat.

[16] L’institut de la Concertation et de la Participation Citoyenne (ICPC) est un réseau national de praticiens et chercheurs engagés dans des démarches participatives, désireux de mutualiser leurs pratiques et de les faire progresser.

[17]Cette ingénierie avec la phase de mobilisation en amont a été transposée dans le cadre de l’accompagnement des marches pour le climat et des débats lycéens et du mouvement Youth for Climate et permis de développer au printemps 2019 un dispositif éducatif Artivistes qui sera pilote à l’échelle de l’Académie Occitanie (2019-2020).

[18] C’est le cas par exemple de la commune de Saillans dans le département de la Drôme, un village de 1300 habitants. Saillans expérimente depuis les élections de 2014 un mode de gouvernance « participative et collégiale» : http://www.mairiedesaillans26.fr/gouvernance-collegiale-et-participative/, consulté le 10 novembre 2019.

[19] Voir notamment les sites Internet : https://breathe.hypotheses.org/ ou encore http://artivistes.neowordpress.fr/

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